Martes 22 de Agosto // Voces La Tercera
Sigue avanzando la necesaria e imprescindible reforma al Sistema de Pensiones, atendido el bajo monto de estas para la mayoría de los beneficiarios, la inseguridad que ello causa a los adultos mayores, así como la desconfianza de importantes sectores en la actual estructura de nuestro modelo nacional[1].
En este contexto se ha cuestionado la naturaleza jurídica de la cotización del 5% de cargo empresarial para una cuenta personal del afiliado y al fondo solidario para mejorar las pensiones de vejez presentes y futuras, en especial de las mujeres.
A continuación, abordamos los conceptos de cotización e impuesto, ello al objeto de avanzar en el despeje de diferencias y similitudes, y asentar el aporte empresarial como cotización de seguridad social. Tenemos presente sí, que, desde el punto de vista económico, toda cotización califica en esa área como impuesto al trabajo.
Aspectos generales de cotizaciones de seguridad social y tributos.
Nuestro ordenamiento jurídico regula en diversas normas tanto las cotizaciones de seguridad social como los impuestos generales de la Nación, las que además son las dos fuentes primarias y tradicionales de la seguridad social[2].
En este punto abordaremos separadamente el análisis tanto de las cotizaciones como de los impuestos, y en particular, el impuesto al trabajo.
1.1. Cotizaciones Previsionales.
Nuestra Constitución (CPR) señala en su Art. 19 Nº 18 que la ley podrá establecer cotizaciones obligatorias, sin ahondar más que en lo allí señalado. Mismo criterio utilizó el constituyente al tratar el derecho a la salud en el Art. 19 Nº 9. Lo anterior se demuestra en los regímenes contributivos por pensiones, salud, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y cesantía, financiados con cotizaciones obligatorias del trabajador y/o del empleador. También ocurre ello con el proyecto de ley que crea un seguro social para el cuidado y acompañamiento de los hijos en situaciones extremas de salud que actualmente avanza en el debate parlamentario[3].
En general se puede señalar que la cotización es el aporte que trabajadores y/o empleadores deben efectuar en dinero a los regímenes contributivos, para el financiamiento de las prestaciones que pueden reclamar de ellos[4].
Parte de la doctrina ha estimado que la cotización sería un tributo de derecho público, autónomo y afectado, exigido por la comunidad en cuanto utiliza su poder de imperio sobre las empresas y/o los trabajadores para atender la gestión de los servicios de Seguridad Social establecidos en el interés general de la población.
En doctrina comparada, la cotización tiene la naturaleza de una típica contribución parafiscal, financiando el sistema sin engrosar las arcas del presupuesto nacional[5].
Las cotizaciones más que ahorro forzoso de quien las hace (para sí o por sus trabajadores) son exacciones parafiscales, por tanto, si parte de ellas van a un fondo común para pensiones ello no implica impuesto porque no tiene destino inespecífico, ni tampoco un atentado a las sui generis cuentas de capitalización individual[6].
1.2. Tributos, y en particular del impuesto al trabajo.
Los impuestos son la parte de la renta nacional que el Estado se apropia para aplicarla a la satisfacción de las necesidades públicas en general, detrayéndola de las partes alícuotas de aquella renta de propiedad de las economías privadas y sin ofrecer a éstas compensación alguna específica y recíproca de su parte. Para el SII, los impuestos son pagos obligatorios de dinero que exige el Estado a los individuos y empresas que no están sujetos a una contraprestación directa, con el fin de financiar los gastos propios de la administración del Estado y la provisión de bienes y servicios de carácter público[7].
Nuestro sistema impositivo en general comprende tanto impuestos directos como indirectos, destacando entre los primeros el impuesto a la renta de primera categoría, el impuesto al trabajo o único de segunda categoría y el global complementario; diferenciándose de los otros impuestos como son los que gravan las ventas y servicios (IVA), a las bebidas alcohólicas (ILA), al tabaco, entre otros.
En particular, el impuesto al trabajo, también denominado impuesto único de segunda categoría (Arts. 42 Nº1 y 43 Nº1 de la Ley de la Renta), grava las rentas del trabajo dependiente, como son los sueldos, pensiones, y otras rentas complementarias. Este impuesto opera de forma progresiva, declarándose y pagándose mensualmente sobre las rentas percibidas provenientes de una actividad laboral ejercida en forma dependiente al exceder un monto determinado.
Este impuesto, al ser progresivo, importa que a mayores ingresos (sueldos, pensiones, etc.) mayor es la tasa a pagar, incluso si las rentas son inferiores, aquellas no son susceptibles de pago de este impuesto.
Al igual que otros impuestos (primera categoría, IVA, etc.) su recaudación pasa a aumentar las arcas fiscales y los dineros obtenidos, como ya se señaló, no pueden tener una destinación específica salvo excepciones particularísimas.
El impuesto al trabajo y la ciencia económica.
Como se indicó más arriba y alejado del concepto jurídico descrito, desde el punto de vista de la ciencia económica, la cotización puede ser estimada un impuesto al trabajo formal (empleo que hay que fomentar y por ello corresponde insistir en la incorporación de todos los trabajadores independientes al sistema), en cuanto puede afectar el equilibrio entre la demanda y la oferta de trabajo al introducir entre los costos laborales totales y el salario que recibe el trabajador. Además, cabe señalar, que aquel al que la ley le imponga su entero, no será necesariamente el que paga la cotización ya que, como nos enseñan los expertos en esa materia, ello dependerá de la elasticidad precio de la oferta y la demanda. Por ello, entre otros fundamentos, la aplicación de estas cotizaciones se efectúa generalmente, de forma gradual.
De esta manera, cualquiera sea el destino de una nueva cotización siempre ella puede afectar directa o indirectamente al empleo formal, dependiendo de la gradualidad con que se implemente, de las condiciones de la economía y la valoración que los trabajadores den al beneficio que conlleve. La cuestión es que ya existe un bienvenido consenso en incrementar las cotizaciones (actualmente el aporte del 10% es uno de los más bajos dentro de la OCDE), y ello podría tener algún impacto en el empleo, según acabamos de indicar, la responsabilidad de quién lo administra atiende a otras cuestiones, que tiene que ver con visiones de la forma de gestionar las instituciones de la seguridad social. La tendencia a nivel comparado es la gestión pública de todo el sistema general (sin perjuicio de los regímenes complementarios de carácter privado promovidos en todos los ámbitos), reservando al financiamiento a través de tributos/impuestos generales, los pisos básicos más o menos universales de pensiones y destinados a aliviar la pobreza, entre otros aspectos, como es el caso de la pensión básica solidaria.
La mirada desde la perspectiva económica se concilia con la estrictamente jurídica, en cuanto las prestaciones de la seguridad social, en este caso las pensiones, constituyen un salario diferido en el tiempo, con costes inmediatos (no posibles de precisar), pero con certezas en la vejez en cuanto a la seguridad en el sustento en la etapa pasiva cada vez más extensa, producto de desarrollo humano.
Conclusiones
En atención a lo expresado en los puntos anteriores, procede indicar que:
De acuerdo con la Constitución (Art. 19 Nº 18), se asegura a todos los derechos a la seguridad social, pudiendo la ley establecer cotizaciones obligatorias, tal como lo hace en Pensiones, Salud, Cesantía, Accidentes del Trabajo/Enfermedades Profesionales, y lo hará con el seguro social para el cuidado y acompañamiento de los hijos en situaciones extremas de salud. El constituyente reconoce implícitamente que una forma de financiamiento es a través de las cotizaciones, distinto de los impuestos que también constituyen, como se indicó, una fuente de financiamiento de la seguridad social, en particular de las prestaciones básicas y complementarias.
Así también, la Constitución señala (Art. 19 Nº 20) que los tributos recaudados, cualquiera sea su naturaleza, ingresan al patrimonio de la Nación y no pueden afectarse a un destino determinado, como criterio general. Lo anterior es el principio constitucional de no afectación tributaria. De considerar que la cotización es un tributo se alteraría todo el sistema de seguridad social en vista de que este opera en base a aportes de trabajadores y/o empleadores para la obtención de determinadas prestaciones, teniendo en un fin específico y no expresamente exceptuado en la Constitución precisamente porque la cotización no es un tributo.
Es por ello que, al determinar la naturaleza jurídica de la cotización, ella puede ser considerada como una exacción parafiscal, destinada a financiar actividades relacionadas con necesidades específicas que afectan a determinados grupos en forma directa, pero indirectamente a toda la colectividad[8]. Este sería el supuesto de las cotizaciones previsionales, las que, en vista de sus características, es distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades se satisfacen con los recursos recaudados, pero que carece de una contraprestación equivalente al monto de la tarifa[9].
Además, no se puede abstraer de la determinación de la naturaleza jurídica de la cotización, que aquella debe tener en consideración el principio de la proporcionalidad en relación a los sueldos o rentas de los afiliados, en vista de que es más justo que quien más gane más contribuya con el sistema; que el Derecho de la Seguridad Social se fundamenta en la justicia distributiva; que favorece una mayor redistribución de la renta; y finalmente, pero no menos importante, aplica más fielmente el principio de la solidaridad[10].
En el debate y la destinación de parte del aporte empresarial al ahorro colectivo solidario, conviene tener presente lo que ocurre en el seguro de cesantía (Ley 19.728), el cual ya con vigencia de casi 15 años permite al cesante efectuar giros, unos de la cuenta individual por cesantía (Arts. 12 ss.), y otros con cargo al Fondo de Cesantía Solidario (Arts. 23 ss.), fondo compuesto principalmente por aportes del empleador (0,8% de la remuneración imponible), que permite giros a desempleados con recursos insuficientes en su cuenta individual, cumpliendo además otros requisitos. Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la composición de ese Fondo Solidario en cuanto a su financiamiento y prestaciones es comparable al establecimiento del nuevo ahorro colectivo para mejorar las pensiones de vejez, por cuanto tanto tales cotizaciones tienen la característica de ser cotización afecta a un fin específico, no siendo por tanto un tributo.
Lo mismo ocurre con el futuro seguro social para el cuidado y acompañamiento de los hijos en situaciones extremas de salud y con el seguro social de accidentes del trabajo y enfermedades profesiones.
Un aumento en la tasa de cotización (cualquiera sea su cuantía), tendrá algún impacto en el mercado laboral (salarios, empleo) por lo que es necesario su implantación con gradualidad y con adecuada comunicación a los cotizantes de los beneficios que conllevará este aumento.
Finalmente, en atención a todo lo expuesto, la nueva cotización del empleador que propone la reforma previsional, en particular su destinación del 2% al nuevo ahorro colectivo no transgrede las disposiciones de nuestra carta magna, al no ser considerado jurídicamente este porcentaje un impuesto al trabajo, sino que es una cotización a realizar para el financiar seguridad social, en particular, el aumento de las actuales y futuras pensiones de vejez.
[1] Ver: http://impresa.elmercurio.com/Pages/NewsDetail.aspx?dt=2017-08-17&dtB=17-08-2017%200:00:00&PaginaId=2&bodyid=1.
[2] Novoa Fuenzalida. Derecho de la Seguridad Social. Editorial Jurídica de Chile, 1977, p. 169.
[3] http://www.latercera.com/voces/seguridad-social-acompanamiento-hijos-situaciones-graves-salud/
[4] Cifuentes Lillo, Arellano Ortiz y Walker Errazuriz. Seguridad Social Parte General y Pensiones. Editorial Librotecnia, 2013, p. 112.
[5] Cañón O. La Seguridad Social en la Constitución Colombiana. Ed. U. Externado, Colombia, 2013, p. 73.
[6] http://www.latercera.com/voces/constitucion-cotizaciones-previsionales/
[7] http://www.sii.cl/diccionario_tributario/dicc_i.htm
[8] Novoa F. Derecho de la Seguridad Social. Editorial Jurídica de Chile, 1977, p. 177.
[9] Corte Constitucional de Colombia. Sentencia Nº C-577, del 04.12.1995, pp. 16 -18.
[10] Novoa F. Derecho de la Seguridad Social. Editorial Jurídica de Chile, 1977, pp. 184 y 185.
